廣東寶晟律師事務所律師張水英（右）在博羅縣湖鎮鎮綜治辦進行勞務合同糾紛調解。 　　人民視覺

廣東卓凡律師事務所律師丘志華（中）、陳敏粵（右）向博羅縣旭日村村民提供法律咨詢。 　　羅 珣攝

　　引子

　　鄉裡鄉親，家長裡短，生產生活中難免有些磕磕絆絆。如今，在廣東省惠州市農村，一旦發生矛盾糾紛，鄉親們愛找村裡的“法制副主任”。

　　10年前，惠州市探索推行駐村“法制副主任”。從那時起，500余名法律工作者陸續走進鄉村，送法下鄉，實現“法制副主任”行政村（社區）全覆蓋。

　　6年前，廣東全省推而廣之，統一定名為“一村一法律顧問”。

　　這幾年，“一村一法律顧問”已在全國推開。今年的中央一號文件明確提出：“組織開展‘一村一法律顧問’等形式多樣的法律服務。”3月，中央全面依法治國委員會《關於加強法治鄉村建設的意見》公布，其中要求“進一步加強鄉村法律顧問工作，落實一村一法律顧問制度，規范服務內容，創新服務方式，強化工作保障，為農村基層組織和人民群眾處理涉法事務提供專業優質便捷的法律服務”。

　　發 軔

　　“吃過不懂法的虧”的田頭村，嘗到了懂法用法的甜頭

　　時隔多年，曾兆雄仍然心有余悸。

　　2006年，曾兆雄時任惠州市惠陽區沙田鎮田頭村黨支部書記。彼時，一村民小組將村集體建設用地上建設的廠房，租給了一家外地企業。合同租期原本5年，沒承想，3年剛過，老板突然跑路，撇下幾名未拿到工資的工人，讓村民小組束手無策。

　　“當年不懂法，合同簽得很馬虎，老板違約了怎麼辦？怎麼到法院起訴？一時沒了主意。”曾兆雄說，老板聯系不上，后來廠房閑置大半年，租金打了水漂不說，幾名工人追討欠薪，村民小組隻得先行墊付。

　　像田頭村一樣，隨著城鄉一體化發展加快，在惠州農村，土地流轉、房屋租賃等事項不斷增加，不少村民拓寬了財產性收入來源，嘗到甜頭，但也走過彎路。“吃得最多的虧，是不懂法的虧。”曾兆雄坦言。

　　“因為不懂法，一不小心就容易出錯，造成損失，對不起鄉親啊！”2009年，廣東日升律師事務所主任律師鐘君安常到田頭村參加惠州市司法局舉辦的送法下鄉活動，曾兆雄總要訴說不懂法之苦，邀請鐘律師多到村裡來。

　　當年11月，經惠陽區相關部門牽線，鐘君安和田頭村簽約，擔任該村法律顧問，定期進村提供法律咨詢，免費提供法律服務。

　　這一試，讓田頭村嘗到了甜頭。

　　田頭村兩個相鄰村民小組，曾因交界處一塊土地的權屬引發糾紛，爭執難解。“村兩委在這件事上左右為難，怕一碗水端不平。”曾兆雄為此頭疼。

　　受聘成為村法律顧問，鐘君安就直奔問題去。

　　“首先征求你們的意見，是否同意我介入協調？”村委會會議室裡，坐著兩個村民小組的代表，氣氛凝重，鐘君安不緊不慢地說道。見是常來村裡講法律知識的鐘律師，大家點頭同意。

　　“集體土地使用証是土地權屬的重要依據，你們雙方都說土地是自己的，能拿得出土地使用証嗎？”由於歷史原因，雙方均未持有土地使用証，於是都沒吭聲。鐘君安看到“法律牌”發揮了作用，又接著打出了“感情牌”：“大家都在一個村裡，低頭不見抬頭見，還是要以和為貴、互相謙讓。”最后，採納鐘君安建議，雙方按土地面積平均分配。

　　針對鄉村法律糾紛增多的現實情況，結合農村基層干部和村民法治意識提升需求，2010年10月，惠陽區在20個行政村試點，設立村法律顧問——村法制副主任。

　　“為村居聘請法律顧問，源自基層的自發探索，經過試點、推廣，如今已成為惠州市推進依法治村的有力抓手。”惠州市司法局局長潘如新告訴記者，2011年以來，惠州在總結試點經驗的基礎上，建立完善村法制副主任制度，明確功能定位、工作職責，分批分階段推行到所有村居。

　　“‘法制副主任’是按法律專業性和公益性原則招募並組建的法律服務志願者隊伍，當時命名為‘法制副主任’，主要是為了體現服務性，便於村干部、村民理解，方便他們開展工作，並非真正擔任村委會副主任——他們不參與村居公共事務決策管理、不干涉村居日常事務。”潘如新解釋道。

　　惠州市還明確提出，法制副主任每月至少抽出8小時到駐點村（社區）開展法律服務，一年內不少於12個工作日，平時通過電話、微信等提供咨詢。為此，財政出資，給予每名法制副主任每年1萬元補貼。

　　解 難

　　當好化解矛盾糾紛調解員、法律知識宣傳員，在潛移默化中提升村民的法律意識

　　陳穩勝新居落成，徐向輝受邀前去賀喜，送上的是一本封面紅彤彤的《中華人民共和國憲法》。

　　56歲的陳穩勝，是惠州市博羅縣龍華鎮旭日村村民。2014年底，他家祖傳三代的老屋破了屋頂、裂了屋牆，沒法再居住。他請來包工隊，在原址上拆舊建新，誰料剛剛動工，就被鎮上叫停。

　　原來，陳穩勝所在的旭日村，屬於典型的客家古村落——明清以來保存完好的古民居有600多處。由於相關部門正在做古村落保護規劃，計劃將旭日村打造成歷史文化景點，鎮政府建議陳穩勝等規劃出台后再建。陳穩勝隻好作罷，一家五口暫住鄰村岳父母家。

　　古村落保護規劃遲遲沒出台，陳穩勝一家等不起，“大兒子二十好幾了，說了兩個姑娘，人家來了一看，連房子都沒有，轉身就走了。”

　　“穩叔，咱村有位法制副主任，要不去問問他？”鄉親的一句話提醒了陳穩勝。抱著試試看的心態，他找到2012年受聘旭日村法制副主任的徐向輝。

　　聽完事情原委，徐向輝很快准備了材料，到鎮政府及國土所反映情況。

　　“我國土地管理法規定了農村宅基地‘一戶一宅’原則，老陳在祖祖輩輩的宅基地原址重建，完全合法”……徐向輝既引法條又講道理。

　　徐向輝依法調解，鎮裡鬆了口，陳穩勝也作出讓步：新房建好后，按古民居樣式裝飾外立面﹔讓出老房子外側原先做廚房、雞舍的三角地，拓寬進村道路。

　　2019年春節，陳穩勝一家喬遷新居，請徐向輝來新家做客，這才有了徐律師送《憲法》的一幕。

　　隨著越來越多的法律顧問走進村庄，村民需要法律服務時不再“接不上線、摸不著門”，而是像陳穩勝一樣，學會依法化解糾紛、維護權利。

　　當然，這個過程並非一蹴而就。

　　惠城區小金口街道小鐵村有梁、李兩家，房子相鄰而建，中間一條路，兩家都借此上山種地。后來因為一點小矛盾，梁家認為這條路建在自家宅基地上，便在路口砌了一道牆，李家不得不繞路上山。為此，兩家吵了半年，誰來都調解不出個結果。

　　李家兒子勸父親向村法制副主任求助，老李不以為然。兒子直接找到村法制副主任劉聲平。

　　找到梁家人，身為廣東科明律師事務所主任的劉聲平提出了“相鄰權”的概念：在相互毗鄰不動產的所有人或使用人之間，任何一方為合理行使其所有權或使用權，享有要求其他相鄰方提供便利或接受限制的權利。即便路修在梁家宅基地，但因房屋相鄰，李家有權通行。

　　一番法律分析，有理有據，老梁自知拗不過法，拆了圍牆，同老李和解。自此，老李對劉聲平這位法制副主任心服口服。

　　像老李一樣，不少村民對法制副主任的態度轉變經歷了一個過程。這背后，法制副主任靠公正調解贏得信任，更靠法律知識宣傳，在潛移默化中提升村民的法律意識。

　　鐘君安來到田頭村后，第一件事就是給村民上法制課。“土地管理法、婚姻法等法律法規，村民關注度高。”鐘君安准備充分，講得通俗，村民聽得津津有味，沒有一人中途退場。課后，不少村民圍著他咨詢。

　　一堂法制課，讓鐘君安更加明白村民對法律知識的渴求。此后，在村委會換屆期間，鐘君安為村民、村干部講授村民委員會組織法﹔開展“兩違”（違法佔地和違法建筑）專項整治工作期間，他為村民講解相關土地管理的法律法規。

　　“法制副主任的到來，並非只是解決了幾樁矛盾，更主要的，是帶來遇到問題依法解決的法治理念。”曾兆雄感慨。

　　在博羅縣泰美鎮嶺子頭村，早年間個別村干部違規將村集體魚塘低價發包。后來，不少村民知曉了此事，嚷嚷著要去追堵承包者，將魚塘強行收回。

　　“大家先冷靜一下，不要沖動，一旦觸犯法律，不但自己吃虧，也沒人敢來村裡投資了。”關鍵時刻，鐘伯等幾位常跟該村法制副主任曾石文在一起的村民出面相勸，壓住了村民的心頭火。“屬於村集體的魚塘，村干部私自發包是錯的，這事我們佔著理，一定能通過法律手段解決。”

　　最終，曾石文指導村民依法維權，順利收回魚塘並重新發包。

　　在惠州市委書記李貽偉看來，法制副主任護航農村發展，成為鄉村基層治理的重要參與者。“他們以法律為准繩，以公正公開為原則，促進矛盾糾紛處理在基層、化解於萌芽，有效維護了基層穩定。”

　　治 村

　　當好村民自治引導員、法律文件審查員，提升依法治村的能力

　　自從徐向輝幫陳穩勝解了難題，便在村裡樹起了威望，村民有矛盾糾紛都找他幫忙。這不，家住進村大路邊的陳文（化名）又來求助了。

　　原來，為增加自家居住面積，陳文和周邊鄰居一樣，在門口私搭亂建了房子，擠佔了部分道路，被國土部門督察發現並要求拆除。村干部上門做工作，周邊鄉鄰的都拆掉了，唯獨陳文不為所動，“我自己花錢建的，憑啥要拆？”

　　陳文找徐向輝幫忙，哪知了解情況后，徐向輝反做起了陳文的工作：“土地管理法規定，集體土地不得私自佔用，而您的做法，就屬於強佔屬於村集體的公共道路用地，村集體有權依法拆除。”

　　旭日村黨支部書記、村委會主任陳錦建原先還有些擔心，村裡來了法制副主任，會不會隻站在村民這邊，后來才認識到，他們是站在法律這邊。

　　“跟陳文講明利害的時候，徐律師專門帶了幾本法律書，我們在旁邊聽，也學到很多東西。”陳錦建說。

　　起初，法制副主任的到來，也讓一些習慣於傳統治理方式、工作簡單生硬的村干部頗不適應。不少村干部擔心他們會干涉村務，有些排斥心理。

　　2017年10月，廣東寶晟律師事務所律師張水英受聘為博羅縣湖鎮鎮三水村法制副主任。一開始，每次下村向村干部“領活兒”，得到的答復都是“沒什麼事”。

　　一次緊急救助，讓張水英在村裡贏得了信任。相關部門督查發現，三水村集體和村民簽訂的土地轉讓合同有問題，村兩委一時不知所措，問張水英該如何處理。

　　原來，根據土地管理法規定，農村土地屬於農民集體所有，為鄉村公共設施和公益事業建設需要使用土地的，農村集體經濟組織報經原批准用地的政府批准，可以收回土地使用權，但對土地使用權人應當給予適當補償。幾年前，村裡為建設公共設施需使用部分村民土地，卻和村民簽訂了土地轉讓合同。“在這裡，部分村民下意識認為土地分到手就是自己的，個別村干部的認識也模糊不清，居然把一部分分給村民的地再‘買’回來。”張水英說。

　　按照張水英的專業指導，村委會報相關部門批准，與村民簽訂了收回土地使用權協議書，並參照廣東省征地補償標准，與村民重新商定補償金額。經此一事，村兩委成員心服口服，村裡處理涉法事務，都請張水英建言獻策。

　　“張律師，我們村規民約中，村民轉讓宅基地使用權給本村集體成員的，受讓方必須承擔對方臨終前的贍養責任，這樣規定是否合法？”一堂法制課上，有村民代表拿出村規民約，現場請教。

　　張水英細細一看，這樣規定確有問題。“依據土地管理法有關規定，宅基地使用權可以在本村集體成員間合法轉讓，村集體擔心本村集體成員間隨意轉讓宅基地使用權，在村規民約中這樣規定的出發點是好的，但不符合相關法律精神。”

　　后來，根據張水英的建議，村裡召開村民代表大會，經討論，一致通過，刪掉了該條規定。

　　“法制副主任不僅依法調解糾紛，更在村集體合同訂立、村規民約的完善規范中發揮作用，成為依法治村的重要力量。”惠州市委副書記黃志豪說。

　　規 范

　　強化考核，做好保障，明確角色定位，完善激勵機制，助力法治鄉村建設

　　“我們村裡的法制副主任根本不見人影！”2016年，博羅縣司法局突然接到某村村民投訴，反映當地法制副主任未能履職盡責。

　　縣司法局調查了解到，受聘該村法制副主任的律師跳槽到了其他縣區的另一家律師事務所，其先前所在的律所一時沒有合適的替代人選，隻能請他暫時兼顧。但因路途較遠，交通不便，律師到村服務頻次明顯下降。縣司法局為該村重新安排了合適人選。

　　為確保工作有序開展，近年來惠州市不斷完善法律顧問工作守則，細化“按時按量到駐點村居開展法律服務工作”“依法調處各類矛盾糾紛”“村干部、村民滿意度評價”等12項量化考核指標，建立獎懲退出機制，明確連續兩年考核不合格的予以解聘。

　　2019年以來，惠州市各區縣還陸續組織開展律師事務所與鎮司法所“所所對接”簽約，原則上由一個律師事務所對口一個鎮，試行律師和鎮屬各村居“雙向選擇、動態調整”。

　　在“所所對接”基礎上，不少地方的法制副主任逐漸從“單打獨斗”，轉變為以一個團隊覆蓋多村的“組團式服務”。

　　“比如我在某一個專業領域比較在行，但另一個領域可能就不太熟悉。不少村裡的矛盾糾紛較為復雜，涉及方方面面，形成一個團隊，大家專業知識結構互補，能更好地為農村服務。”鐘君安告訴記者。

　　在村裡待得久了，有的法制副主任也有這樣的困惑：“我們經政府購買服務受聘為法制副主任，應該不偏不倚、居中調解。但作為律師，接受當事人委托代理，在法律大框架范圍內，就應盡可能維護當事人的利益。這樣的話，還能在村裡代理案件嗎？”

　　對此，惠州市司法局有關負責人坦言，試行之初，並未考慮到這種角色上的偏差、沖突。2014年，惠州市進一步明確法制副主任角色定位，堅持化解矛盾的中立性，原則上禁止其在受聘村代理案件。

　　保障機制也在逐步完善。為調動法制副主任的服務積極性，近年來惠州市鼓勵有條件的村，在政府購買基本法律服務的前提下，可自行增加出資，購買更加全面的法律服務。

　　劉聲平2012年受聘擔任小鐵村的法制副主任，至今已8年。他工作投入，每月下村的次數遠遠超過規定要求。2017年起，小鐵村和他所在的律師事務所簽約，每年2萬元聘請他提供常年法律服務。

　　“現在村裡經濟發展很快，有這樣的專業人士幫著把脈問診，心裡踏實。”小鐵村一名村干部說。

　　這些年，惠州1280個村居全部實現“一村一法律顧問”，已完成法律咨詢23萬次，協助調解各類矛盾糾紛2萬多宗。

　　2014年5月，廣東省出台《關於開展一村（社區）一法律顧問工作的意見》，將惠州市“法制副主任”的探索經驗推向全省，並統一定名為“村（社區）法律顧問”。

　　“目前，全省近2.6萬個村（社區）已實現法律顧問全覆蓋，並逐步從‘有形覆蓋’向‘有效覆蓋’轉變。”廣東省司法廳廳長曾祥陸說。

　　6年來，廣東省法律顧問律師開展法治講座超過55萬場次，受眾超過1400萬人次，為村民提供法律咨詢232萬人次，直接參與調處矛盾糾紛超過8萬宗。

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