人民网北京10月28日电（吴晓琴）记者从市场监管总局获悉，《经营者集中审查暂行规定》（以下简称《规定》）已于2020年10月20日经国家市场监督管理总局2020年第9次局务会议审议通过，自2020年12月1日起施行。市场监管总局将根据《规定》，负责经营者集中反垄断审查工作，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。此外，根据工作需要，市场监管总局可以委托省、自治区、直辖市市场监管部门实施经营者集中审查。

日前，市场监管总局反垄断局主要负责人解读《经营者集中审查暂行规定》时表示，《规定》的出台适应机构改革实现反垄断统一执法的需要，增强反垄断法律制度可操作性和可预期性，打造了市场化法治化国际化营商环境，为市场主体依法合规经营提供明确指引，营造各类市场主体公平竞争的法治环境。

附解读全文：

问：制定出台《规定》的主要考虑是什么？

市场监管总局反垄断局：制定出台《规定》主要有三个方面的考虑：

一是适应机构改革实现反垄断统一执法的需要。经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查等不同环节和流程由不同的规章或规范性文件予以规定，较为分散，不便于查询和执行，有必要进行全面整合，为统一执法提供制度支撑。

二是增强反垄断法律制度可操作性和可预期性的需要。为细化《反垄断法》规定，增强经营者集中审查制度的透明度和可操作性，有必要制定《规定》。

三是打造市场化法治化国际化营商环境的需要。《规定》充分总结执法经验，对经营者集中审查的实体标准和程序进行进一步细化和完善，可以更好地规范反垄断执法机构开展经营者集中审查，提高反垄断执法的专业化、规范化、法治化水平。同时，也可以为市场主体依法合规经营提供明确指引，营造各类市场主体公平竞争的法治环境。

问：《规定》的主要内容有哪些？

市场监管总局反垄断局：《规定》在原4部部门规章和2部规范性文件的基础上，梳理、整合经营者集中审查的实体和程序规定，对经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查等全流程内容分章作出规定，并整合各流程共性内容，增加总则、法律责任和附则三章，共有七章65条，建立了统一完备的经营者集中审查制度。

问：如何判断一项交易是否构成经营者集中？

市场监管总局反垄断局：根据《反垄断法》第二十条，经营者是否取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定影响（以下统称为控制权）是判断一项交易是否构成经营者集中的标准。经营者集中审查制度中所称的控制权是指经营者对其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者状态，包括直接和间接、单独和共同、积极和消极的控制权，也包括控制的权利和事实状态。实践中，控制权的情形和形式复杂多样，判断经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权，需要根据案件的具体情况，对大量事实和法律因素进行综合分析与评估。

问：经营者集中需要申报的标准是什么？

市场监管总局反垄断局：根据《反垄断法》第二十一条，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中。根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，判断集中是否达到申报标准，要从参与集中的所有经营者的合计营业额和参与集中的单个经营者的营业额两个维度看。具体而言，经营者集中同时满足合计营业额和单个经营者营业额标准的，应当事先申报：参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内营业额合计超过100亿元人民币，或者在中国境内营业额合计超过20亿元人民币；并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。

问：如何计算参与集中经营者的营业额？

市场监管总局反垄断局：根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，一项经营者集中是否需要事前申报，以参与集中经营者的营业额为判断标准。总体而言，经营者在计算营业额时需要注意以下几点原则：

一是计算参与集中的具体经营者的营业额，不仅要计算该经营者自身及其直接、间接控制的所有经营者的营业额，还应包括其最终控制人及最终控制人直接或者间接控制的所有其他经营者的营业额，具体计算范围在《关于经营者集中申报的指导意见》第六条有详细规定。上述营业额不包括被同一最终控制人控制的经营者相互之间的内部营业额。

二是判断上述经营者的范围，以申报时的实际情况为准。由于判断经营者集中是否需要申报是依据参与集中的经营者上一会计年度的营业额，实践中，对申报时已失去控制关系的经营者或者申报前新产生控制关系的经营者，其营业额是否应计入参与集中经营者的营业额存在较多疑问。针对这一普遍性问题，《规定》明确规定，计算参与集中经营者的营业额，以申报前与其有控制关系的经营者的范围为准。在申报时已失去控制权的，其营业额不计入参与集中经营者的营业额；在申报前新取得控制权的，其营业额应计入参与集中经营者的营业额。

三是经营者取得其他经营者的组成部分时，出让方失去对被出让部分控制权的，根据《经营者集中反垄断审查申报表》和《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》，出让方不是参与集中的经营者。被出让的部分属于参与集中经营者的，在计算其营业额时，仅计算被出让部分及其直接或间接控制的所有经营者的营业额；由于出让方已失去控制权，出让方及其控制的其他经营者的营业额不计算在内。

四是参与集中的经营者之间或参与集中的经营者与未参与集中的经营者之间有共同控制的经营者时，计算参与集中的经营者的营业额，应当包括被共同控制的经营者的营业额，但其营业额应在共同控制方之间进行合理分配，不应重复计算。

五是经营者的全球营业额包含其在中国境内的营业额。实践中，部分申报人误将全球营业额理解为境外营业额，在计算全球营业额时将中国境内营业额排除在外，造成营业额计算错误，应注意避免。

问：《规定》对申报文件、资料有什么要求？

市场监管总局反垄断局：根据《反垄断法》及配套立法的规定，交易构成经营者集中并且达到国务院规定的申报标准时，相关经营者有事前向反垄断执法机构进行申报的强制性义务。申报人提供的文件、资料是反垄断执法机构进行经营者集中审查的起点和作出审查决定的依据。《规定》第十二条明确规定了申报文件、资料应当包括的内容。

申报文件、资料真实、可靠和准确，是反垄断执法机构对集中的竞争效果作出准确评估和判断的前提，也有利于提高审查质量和效率。因此，《反垄断法》第五十二条对审查和调查中拒绝配合，或者提供虚假材料、信息的行为规定了法律责任。《行政许可法》第三十一条规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，第七十八条规定被许可人隐瞒情况或提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。

问：总局在进行经营者集中反垄断审查时，主要考虑哪些因素？

市场监管总局反垄断局：《反垄断法》第二十七条规定，审查经营者集中应当考虑的因素包括参与集中经营者的市场控制力、相关市场的市场集中度以及集中对市场进入、技术进步、消费者、其他有关经营者、国民经济发展的影响等。《规定》第二十六条至第三十条对上述考虑因素进行了逐项细化。

问：《规定》首次以部门规章形式规定简易案件适用情形。请介绍简易案件的标准是什么？在审查中与其他案件有什么不同？

市场监管总局反垄断局：《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构审结的经营者集中案件已超过3000件，其中禁止2件，附加限制性条件批准48件。绝大多数经营者集中申报案件都不会对相关市场产生排除、限制竞争影响，从而获得无条件批准。这些经营者集中通常具备一些共性特征，比如经营者在相关市场的市场份额较低，或者集中后实体不在中国境内从事经济活动等。为进一步提高经营者集中审查效率，减轻申报人负担，反垄断执法机构归纳整理出不太可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中共性特征，于2014年2月11日公布了《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》，建立了经营者集中简易案件申报制度。

问：申报人在什么情况下可以撤回经营者集中申报？如何撤回申报？

市场监管总局反垄断局：实践中，申报人在提出经营者集中反垄断申报后、反垄断执法机构作出审查决定前，可能因为各种原因需要撤回申报。《关于经营者集中申报的指导意见》第十九条对申报人可以申请撤回申报的主要情形作出了规定，包括交易不属于经营者集中的、集中未达到申报标准的、集中符合《反垄断法》规定的豁免申报情形的、集中发生实质性变化需要重新申报的、集中各方放弃交易等。实践中，申报人也可能因申请适用的程序有误（例如申报后发现不符合简易案件标准）申请撤回申报。出现上述情形时，申报人根据其自身需求，可以自行决定是否申请撤回。但是，《规定》第二十条第二款明确规定，如果集中交易情况或者相关市场竞争状况发生重大变化，需要重新申报的，申报人应当申请撤回。例如，申报的集中为通过股权收购取得单独控制权，但申报后交易结构发生重大变化，收购方收购的股权比例降低，集中完成后将形成对目标公司的共同控制。在这种情况下，交易结构的改变将导致对控制权结构、参与集中的经营者的认定发生重大变化，进而影响到相关市场界定、竞争分析，因此申报人应当撤回申报并按照新的交易结构重新申报。

申报人申请撤回申报的，无论是否已经立案审查，申报人均应提交书面申请，并说明撤回申报的理由。经市场监管总局同意，申报人可以撤回申报，审查程序终止。需要注意的是，市场监管总局同意撤回申报不视为对集中的批准。也就是说，申报人撤回申报的，如该交易仍属于应当事前强制申报的集中，撤回申报后未重新申报而实施集中的，市场监管总局同意撤回申报不能免除申报义务人违法实施集中的法律责任。

此外，在某些情况下，反垄断执法机构可以退回申报或者撤销立案。

问：对于经审查发现存在竞争问题的经营者集中，市场监管总局怎样处理？

市场监管总局反垄断局：对于经审查具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，市场监管总局有两种处理方式，一种是禁止集中，另一种是附加限制性条件批准集中。《规定》整合原相关规定，总结执法经验，进一步明确了附加限制性条件批准或禁止集中的程序。

问：什么情况下经营者可以在承诺方案中提出特定买方和剥离时间的建议？

市场监管总局反垄断局：一般情况下，反垄断执法机构附加限制性条件批准经营者集中后，经营者即可实施集中，并按审查决定的要求执行附加限制性条件。但是，在以剥离为救济措施的情况下，如遇剥离存在较大困难、风险，或者买方身份对能否达到救济效果具有重要影响等特殊情形，为降低剥离过程中可能存在的风险，确保救济措施顺利实施，更好地维护集中完成后相关市场的竞争，需要将确定买方、签订剥离业务出让协议或者实施剥离等步骤前置。《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》第十四条对“交割前剥离”作了规定。其他主要司法辖区的立法和执法实践中也有“买方先行”（upfront buyer）和“先行修正”（fix-it-first）等类似的制度安排。在我国的执法实践中，此类要求通常需要在审查过程中协商确定，并在审查决定中予以明确。因此，《规定》在第三十四条对此作出原则性规定。根据案件的具体情况，实践中可能需要在作出审查决定前就确定买方、签订协议甚至完成剥离，也可能需要在集中实施前确定买方、签订协议或者完成剥离。

问：请介绍如何确保限制性条件得到有效执行？

市场监管总局反垄断局：《规定》在《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》的基础上，进一步明确监督执行过程中相关主体的义务、职责、法律责任，增强规定的逻辑性和可操作性，确保限制性条件得到有效执行。

一是明确对义务人的各项要求。二是规范受托人工作制度。三是完善相关法律责任。

问：请介绍《规定》在限制性条件变更或解除方面有哪些规定？

市场监管总局反垄断局：截至2020年8月底，市场监管总局附条件批准了48起经营者集中案件，根据案件情况分别规定了不同的限制性条件期限和解除方式。《规定》在总结监督执行经验的基础上，优化整合原有规定，对相关内容予以明确。

问：如果经营者违法实施集中，市场监管总局如何调查处理？

市场监管总局反垄断局：《规定》首次从立法上明确违法实施经营者集中主要包括未依法申报、申报后未经批准实施以及违反审查决定等情形，并在《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》的基础上进一步完善了对违法实施经营者集中的调查程序。

对违法实施经营者集中案件的查处，分为初步调查和进一步调查两个阶段。在初步调查阶段，市场监管总局确认被调查的交易是否属于违法实施经营者集中，初步调查时间期限为30日。属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出实施进一步调查的决定，不属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出不实施进一步调查的决定。在进一步调查阶段，市场监管总局对被调查的交易是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果进行评估，进一步调查时间期限为120日。《规定》在原部门规章基础上大幅压缩调查时间，有利于进一步提高案件调查效率，增加经营者对交易的可预期性，更好服务经济高质量发展。 

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